2016年,市科委全面贯彻落实《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》和中共天津市委、天津市人民政府《关于贯彻落实<法治政府建设实施纲要(2015—2020年)>的实施意见》(津党发〔2016〕24号)的要求,进一步加快法治政府建设,运用法治思维和法治方式推动科技工作,为全面落实创新驱动发展战略,推进创新型城市建设提供坚强的法治保障。现将工作情况总结汇报如下。

“到2020年,科学完备的食品药品安全法律制度体系基本建成,高素质的专业化监管队伍基本建立,法治精神、法治理念与法治思维得到深入普及,职能清晰、执法严明、公开公正、廉洁高效的食品药品监管部门基本建成。”8月8日,国家食品药品监管总局印发《关于全面加强食品药品监管系统法治建设的实施意见》。《意见》确定了食品药品监管系统法治建设的总体目标,明确了实现目标的主要任务和行动措施,精确地绘制了一份打造法治食药监的时间表和路线图,是全面加强食品药品监管系统法治建设,积极推进食品药品监管部门依法行政的纲领性文件。

在有些人眼里,政府部门是谁有权谁说了算,依法行政似乎是抽象的、空洞的。其实,当你审视陕西依法治省的十年历程,审视一个个法规的起草制定和实施,你就会发现,伴随着2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》的发布实施,陕西已经在法治政府建设的路上,越走越坚实。
依法行政规范政府运行
——依法行政作为政府工作的基本准则。2013年8月,新修订的《陕西省人民政府工作规则》,明确省政府工作的准则是:执政为民,依法行政,实事求是,民主公开,务实清廉。依法行政成为政府工作的基本准则。
——提高运用法治能力。尊法学法,省政府领导带好头。2009年7月13日,省政府领导进行了第一次集体学法活动,依据《陕西省人民政府领导集体学法制度》,省政府集体学法已成常态。市县政府也开展经常性的学法活动。如每年6次集体学法,已成西安市政府依法行政的一张亮丽名片。
——把政府工作纳入法治轨道。2006年、2011年,先后制定了我省推进依法行政、建设法治政府的五年规划,每年制定工作要点,依法行政有序推进。2006年开始先后制定了《陕西省依法行政监督办法》、《陕西省行政执法责任制办法》、《陕西省规范性文件监督管理办法》、《陕西省行政执法证件管理办法》等推进依法行政的多部政府规章,逐步将政府各项工作纳入法治轨道,依法行政成为政府工作的生命线。
——依法决策促发展。省政府工作规则明确必须坚持科学、民主、依法决策,西安、宝鸡、渭南、榆林等市政府制定了重大行政决策程序规定,把征求意见、论证听证、法律审核、风险评估、集体讨论决定列为必经程序。各级政府法制机构作为常务会议固定列席单位,对重大行政决策进行法律把关。汉中市邀请市人大代表、政协委员列席政府常务会议,安康市建立了政府常务会议公民旁听制度,铜川市坚持法律顾问列席政府常务会议,全程参与政府决策。“拍脑袋”决策成“官场大忌”,听取民意科学决策成为“官场规矩”。
——法律顾问把关政府工作。2006年4月18日,省政府举行第一届法律顾问聘任仪式。法律顾问制度建立以来,在政府涉法事务办理、社会关注案件的处理、重大投资项目法律审核等方面,较好地发挥了法律智库作用。现在,全省10个设区市政府、杨凌示范区管委会及西咸新区管委会,绝大部分县级政府和部分乡镇政府组建了法律顾问组或聘请常年法律顾问,政府法律顾问工作网络基本形成。
制定良法保障改革发展
——立社会需要之法。2007年,首次通过省政府信息网和有关媒体向社会征集立法建议,公众参与立法的全过程机制基本建立,地方立法更加贴近民意,符合省情。2004年至2013年,向省人大提交地方性法规草案104件,制定或修改省政府规章86件,社会公共事务管理有法可依。立法注重突出特色,《陕西省秦岭生态环境保护条例》、《华山风景名胜区管理条例》、《陕西省渭河流域管理条例》、《陕西省非物质文化条例》、《陕西省黄帝陵保护管理办法》等都突出了陕西文化大省、历史文物大省、旅游大省的特色。
——法制机构主导,防止“部门利益法制化”。省政府法制办组织起草的《陕西省秦岭生态环境保护条例》和《陕西省依法行政监督办法》入选“2007年度陕西十大法治事件”。为避免职能部门通过立法揽权,省政府法制办在严格按照法定程序、标准进行审核的同时,每年自己组织起草2部法规规章草案。如《陕西省秦岭生态环境保护条例》因涉及部门多,起草难度大,省政府主要领导亲自领导并担任召集人,由省政府法制办牵头起草草案,经过专家论证及广泛征求意见,五易其稿,最终形成了一部符合陕西省情、并在全国有一定影响的地方性法规。
——清理“执法源头”,维护法制统一。开展规章和规范性文件清理,清除经济社会发展的制度性障碍。2014年4月21日,《陕西日报》专版刊载了清理结果:省政府规章废止10件,宣布失效1件,拟修改41件,保留90件;清理省政府及省政府办公厅规范性文件529件,保留407件,废止106件,修改16件。这是2004年以来省政府对政府规章和规范性文件进行的第4次集中清理,从源头上规范了行政权力的运行。
加强约束防止权力滥用
——管住“红头文件”。俗称的“红头文件”是指法律法规规章以外的政策性文件。2007年实行“逢文必审”,所有“红头文件”出台前必须经法制机构进行合法性审查,全省每年审核3000余件,建立起了“四级政府,三级备案”的规范性文件备案监管体系。2011年2月开始,“红头文件”实行有效期制度,到期自动失效。规范性文件“统一登记、统一编号、统一发布”制度写入《省政府工作规则》,并在延安市和部分县级政府开展试点,商洛市已在全市各级政府推行。
——把权力关进制度的笼子。行政权力必须受到监督。2008年1月1日,《陕西省依法行政监督办法》施行,这是迄今为止国内唯一一部规范依法行政监督的政府规章。《办法》将政府及部门和领导依法履行职责作为监督重点,给依法行政一个有力的“撬杆”。2009年,出台《陕西省损害群众利益行为行政责任追究办法》,进一步完善了行政监督制度,全省每年给予党纪政纪处分的超千人,2014年前9月,全省已处分4280人。
——让权力在阳光下运行。2005年,制定《陕西省政府信息公开规定》,建立了政府信息公开工作考核等8项配套制度。健全了省市县三级政府网站,公布了政府信息公开指南和政府信息公开目录,完善了主动公开和依申请公开政府信息的程序。实现了省级单位部门预算和三公经费全部公开,走在了全国的前列。开展公民代表走进省政府、大学生政府见习活动,进一步畅通联系群众的渠道。
严格执法维护社会公平正义
——厘清权力清单。深化行政审批制度改革,依法简政放权,是推动政府职能转变的重要保障。我省10年来先后组织6次行政审批事项清理,省本级共精简行政审批1990项。2014年7月1日,陕西省政府在《陕西日报》首次集中公布省级部门行政审批事项目录清单,全省52个省级部门共有行政审批项目721项。宝鸡、渭南、咸阳、韩城等市也先后公布了权力清单。
——明确执法依据和责任。上世纪90年代初,富平县率先推行行政执法责任制。1999年,行政执法责任制在全省各级行政机关全面推行。2007年建立了职权分解和责任落实、行政执法评议考核、行政执法责任追究三项制度。2006年、2009年,省政府两次组织清理执法主体、梳理执法依据、分解执法职权工作,确定2565部法律、法规、规章为省级53个行政执法机关的执法依据,建立了行政执法依据动态管理系统。
——推进综合执法。2007年7月16日,榆林市城市管理综合行政执法局正式揭牌成立,从2003年宝鸡市试点开始,已有6个设区市实行城市管理综合执法,城市管理领域原来10多个部门承担的7大类41项行政执法职能,集中到了一个部门,杜绝了多头执法。文化、水利、农业等部门也在本系统推行综合执法。
——严格行政执法人员资格管理。2002年,省政府制定了《陕西省行政执法证件管理办法》,对持证人资格、证件发放、管理作出明确规定。2002年、2007年、2012年先后三次组织大规模的集中培训和换证工作,经过资格审核、法律考试,全省10余万行政执法人员领取了行政执法证。建立了行政执法人员网络管理系统,接受社会公众的查询和监督。全省48个省级行政执法部门制定公布了本行业行政执法行为规范。
化解矛盾促进社会和谐稳定
——“阳光复议”高效便捷。行政复议是行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、实行政府层级监督的一项重要法律制度。省政府先后制定了《陕西省县级人民政府行政复议转送办法》、《陕西省行政复议程序若干规定》等配套制度。2004年至2013年底,全省各级行政复议机关共收到行政复议申请14614件,撤销、变更原具体行政行为、确认原具体行政行为违法、责令行政机关履行职责3387件,经调解,当事人撤回申请2709件。
——人民调解化解社会矛盾的作用充分发挥。2006年,省人大常委会颁布了《陕西省人民调解条例》,省高院和省司法厅等联合下发了《关于进一步完善指导人民调解基层工作联动机制的若干规定》等文件,形成了人民调解与司法调解、行政调解的衔接联动机制。全省建立各级各类人民调解组织约3.2万个,共有人民调解员约12万人,基本上建成了乡、村、村民小组三级人民调解组织和调委会、调解小组、信息员三级调解形式网络格局,同时建立了1511个区域性、行业性、专业性人民调解组织。

美高梅网赌中心,  一、2016年度本部门法治政府建设的总体情况

《意见》共3部分28条内容,23项主要任务和具体措施中,涉及法律体系建设、行政审批改革、行政执法程序、行政执法监督、法治宣传教育等方方面面,记者梳理出其中15项重点工作内容,逐一解读。

责任编辑:殷誉玮 审核:秋雨

  (一)依法全面履行政府职能

坚持立改废释并举。2018年年底前,完成修改、废止与食品药品产业发展和供给侧结构性改革要求不相适应的规章,保障立法与改革决策相统一、相衔接,做到改革于法有据,改革依法推进。

  积极推进权责清单制度建设,严格执行权责清单动态调整制度。根据国务院《关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》(国发〔2016〕9号),依法向市编办提出取消相关行政职权的建议。经市权责清单管理联席会议研究,并报市政府批准,市编办同意取消市科委权责清单中“实验动物出口许可”等4项行政职权。市科委及时调整权责清单,并向社会公布。

解读:《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出,“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。”《法治政府建设实施纲要》中要求,根据全面深化改革、经济社会发展需要,以及上位法制定、修改、废止情况,及时清理有关行政法规、规章、规范性文件。

  (二)完善依法行政制度体系

供给侧结构性改革是我国当前和今后一段时期经济工作的主线,食品药品产业发展也需要立法保障,这就要求食品药品监管规章的制定、解释必须与食品药品产业发展和供给侧结构性改革要求相适应;对不适应的应当及时修改或废止,不能让一些过时的法规条款成为产业发展和改革的“绊马索”。中国社会科学院法学研究所教授刘作翔认为,《意见》的这一规定总体思路符合党的十八届四中全会精神,体现了改革于法有据的法治思维。

  1.加强科技立法,完善立法工作机制。

加强食品药品法律制度体系建设顶层设计,科学制定立法规划和年度立法计划,强化立法计划执行的刚性约束。到2020年,食品、药品、医疗器械、化妆品法律法规和配套规章制修订任务基本完成。

  2016年度,《天津市促进科技成果转化条例》(以下简称《条例》)修订列入市人大和市政府审议项目。市科委高度重视《条例》修订,成立由委分管主任牵头,相关处室人员、科技专家、法学专家等组成的立法工作组。工作组在高校、科研院所、企业、科技服务机构、区相关部门中,广泛开展深入调研。同时,认真学习和借鉴其他省市经验做法。在充分依据上位法和深入调研基础上,认真总结我市科技成果转化中存在的突出问题,力争通过《条例》修订将有效政策制度化,通过创新体制机制激发科技成果转化各主体的活力,把创新落到实处。

解读:立法是实行法治的前提和基础。食品药品安全不仅关系公众健康,更事关国计民生。国家食品药品监管总局成立以来,按照建立最严格的、覆盖全过程的监管制度要求,《食品安全法》《药品管理法》《医疗器械监督管理条例》《化妆品监督管理条例》等法律法规完成修订或者按照计划推进,20多部规章陆续出台,食品药品监管法律法规体系进一步完善。

  在立法过程中,开门立法,以座谈会、咨询论证会等方式,分别征询了高校、科研院所、科技型企业、科技服务机构、法学专家等意见,总人数达100余人次。积极邀请政府法律顾问进行咨询论证。与市人大法工委联合建立科学立法微信平台,与市人大立法咨询专家、市人大代表密切联系,征求意见建议。向全市38家委办局征求意见。根据各方面意见建议,对草案进行了多轮修改完善。《条例(修订草案)》经委主任办公会集体讨论通过后,提请市人民政府研究审议。

然而,随着食品药品产业的快速发展和人民群众对食品药品安全需求的不断提升,当前我国食品药品法治建设还不能完全适应新时期监管工作的需要。为此,亟须加强食品药品法律制度体系建设顶层设计,统筹兼顾和考虑国家大政方针、产业发展、监管实际,合理编制立法规划,明确每部法律法规和规章的制修订期限,并分步骤有序推进实施,进而增强立法工作的科学性、系统性和协调性。同时,进一步强化立法规划执行的刚性,加大对立法项目执行情况的督促和检查力度,确保各项立法任务按期完成,最终实现到2020年,食品、药品、医疗器械、化妆品法律法规和配套规章制修订任务基本完成。

  2.加强行政规范性文件监督管理,建立规范性文件清理长效机制。

加快完善惩治食品药品犯罪的司法解释。积极配合最高人民法院、最高人民检察院,力争2016年年底前出台有关严惩药品临床数据造假犯罪的司法解释,2017年年底前完成对《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》修订工作,加大对食品药品犯罪的打击力度。

  完善行政规范性文件制定程序,严格执行我市行政规范性文件管理有关规定,规范性文件统一登记、统一编号、统一印发。强化行政规范性文件备案审查制度,做到有件必备、有错必纠。本年度起草的19部行政规范性文件全部经委法制机构审核后提交委主任办公会集体讨论决定,保障文件合法合规,并按时向市法制办备案。

解读:自2015年7月22日,国家食品药品监管总局发布《关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告》以来,严打临床试验数据造假已成为食品药品监管部门的一种常态。南京大学法学院教授胡敏洁认为,司法解释有助于进一步明确模糊概念,细化事实认定环节,确保相关法律的恰当适用。“由于临床试验数据造假存在诸多复杂的认定问题,例如,何为数据造假,其中的责任分配如何确定等都需要司法解释进一步明确。”胡敏洁说。

  (三)推进行政决策科学化、民主化、法治化

今年8月19日,国家食品药品监管总局发布《关于药物临床试验数据核查有关问题处理意见的公告》,该意见稿明确了临床数据造假行为的处理规定,即对药物临床试验数据造假的申请人、药物临床试验机构、合同研究组织及其直接责任人员,依法立案查处;涉嫌犯罪的,移交司法机关处理。“这就进一步促使相关部门尽快出台有关严惩药品临床数据造假犯罪的司法解释,确保从刑事角度打击临床试验数据造假行为有法可依。”胡敏洁说。

  严格落实我市关于规范“三重一大”决策工作的相关要求,凡属“三重一大”范围内的事项,均按照规定程序,经委主任办公会集体讨论决定。集体讨论情况和决定如实记录、完整存档。在决策拟定过程中加强公众参与、专家认证、风险评估和合法性审查。同时,加强决策的监督检查和责任追究机制等。领导干部贯彻落实“三重一大”集体决策和执行情况,纳入民主生活会和考核领导班子建设、党风廉政建设责任制以及经济责任审计的重要内容,作为领导干部业绩评定、评先评优、奖励惩处、选拔任用的重要依据。

《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》和《关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》,前者2013年5月4日起施行,后者2014年12月1日起施行。这两部司法解释为依法惩治危害食品药品安全犯罪发挥了重要作用,但是随着社会经济的不断发展和相关法律的修订变化,加之近年来食品药品刑事案件递增的趋势,都要求对这两部司法解释进一步完善。

  加强新型智库建设,发挥政府法律顾问作用。按照市政府关于全面推行政府法律顾问制度的指导意见要求,及时制定市科委《关于全面推行政府法律顾问制度的实施意见》和《法律顾问工作规则》。加大行政决策的合法性审查力度,科技立法、规范性文件制定、重要合同或协议起草等决策过程均经政府法律顾问进行合法性审查和评估,确保合法合规。

加强备案审查能力建设,加大备案审查力度,将所有的规范性文件纳入审查范围,做到有件必查,有错必纠。食品药品监管部门公职律师应当按照相关规定承担本单位、本部门规范性文件合法性审查的相关工作。

  (四)坚持严格规范公正文明执法

解读:规范性文件备案审查作为一项重要的法律监督制度,有利于维护法制统一,保障广大公众的合法权益。《法治政府建设实施纲要》明确提出,要加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度,加大备案审查力度,做到有件必备、有错必纠。

  建立健全行政执法体制,不断完善执法程序,强化行政执法监督和执法违法责任追究,未发生行政违法或不当行为。严格落实行政执法人员资格制度,坚持行政执法人员一律凭证上岗。定期开展行政执法人员纪律、职业道德、法律知识培训,提高执法人员执法能力和水平。全年组织行政执法人员法律知识培训时长40学时。行政执法人员参加全市行政执法人员公共法律知识考试,一次性通过率为100%。

近年来,随着食品药品监管立法进程的不断加快,食品药品规范性文件出台的数量也在不断增大,仅2015年,国家食品药品监管总局出台的规范性文件就近150件。南开大学法学院教授宋华琳认为,“规范性文件量大、面广,有的还涉及行政管理的方式、行政流程的改革,对行政相对人权益产生直接或间接的影响;再加上规范性文件的形成程序,不似法规规章那样缜密完备,因此有必要加强规范性文件备案审查能力。”

  进一步细化量化行政处罚自由裁量基准,为行政处罚自由裁量权的规范行使,提供了有力的制度保障。健全完善行政执法监督制度机制,严格监督程序,充分发挥行政执法监督平台的监督作用,对执法案卷主动监督率达100%。完善行政执法经费保障机制,履行执法职责所需经费纳入本部门预算。

《意见》的上述规定,不仅要求有关部门加强备案审查能力建设,而且还加大备案审查力度,在规范性文件生效后,按法定程序和期限报相关机构备案,依法开展监督审查,做到有错必纠;要将所有的规范性文件纳入审查范围,重点审查规范性文件是否与法律法规规章相违背,是否与现行政策措施相抵触,是否超越法定职权,内容是否适当,规范性文件之间对同一事项的规定是否一致等,做到有件必查。“通过政府法制部门、上级食品药品监管部门的审查,以及行政体系内的自律性监督措施,进一步提升和改进规范性文件的质量。”宋华琳说。

  (五)强化对行政权力的制约和监督

食品药品监管部门公职律师,相对于普通监管人员,具有法律专业优势,对规范性文件的审查把关能力较强,因此,《意见》要求“食品药品监管部门公职律师应当按照相关规定承担本单位、本部门规范性文件合法性审查的相关工作”。

  建立科学有效的行政权力运行制约和监督体系,加强对行政权力的全过程监督。加强党风廉政建设和反腐败工作,构建法治型、服务型、廉洁型机关。根据《中国共产党党内监督条例(试行)》(中发〔2003〕17号)和天津市委、市纪委的有关规定要求,制定印发《市科委关于加强党政主要负责同志监督制约十条规定》。依据《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》,制定印发《市科委机关工作人员“十不准”规定》。严格执行领导干部经济责任审计和重大项目专项审计制度,完善重要岗位人员定期轮岗制度。

建立专家论证咨询制度,重要法律制度制修订或者重大利益调整,广泛征求专家学者、社会团体、法律顾问的意见和建议。

  自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督。落实与人大代表、政协委员座谈会制度,委领导多次邀请人大代表、政协委员、民主党派机关代表参加建议提案工作座谈会,听取意见建议。本年度接到建议提案132件,其中人大建议43件,政协提案89件,全部按期保质答复,得到了代表委员的肯定和好评,实现了建议提案办理多年满意率100%。

解读:国务院《全国推进依法行政实施纲要》中提出,改进政府立法工作方法,扩大政府立法工作的公众参与程度。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合,建立健全专家咨询论证制度。《法治政府建设实施纲要》也要求,建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对政府立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的,要采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式广泛听取意见。

  完善社会监督和舆论监督机制,充分发挥并积极利用“天津科技党建网”、“@天津科技”政务微博、“天津科技”微信公众号等宣传阵地作用,宣传法治政府建设工作,宣传科技政策法规。全面推进政务公开,落实政府信息公开工作相关制度,涉及本部门的政府信息及时、准确、主动公开。在市科委门户网站公开了2015年政府信息公开报告、部门预决算和“三公经费”预算。主动公开公文类信息125条,向市级政府信息查阅中心提供纸质文件375件,主动公开结题项目信息688项,回复网民留言111条,通过门户网站更新各类信息3838条。

“《意见》明确建立专家论证咨询制度,是对十八届三中、四中全会决定以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《法治政府建设实施纲要》有关要求和精神的贯彻落实。”刘作翔认为,重要法律制度制修订或者重大利益调整,广泛征求专家学者、社会团体、法律顾问的意见和建议,意味着今后在食品药品立法计划编制、起草、审查、颁布实施等各项工作中,以及一些食品药品重大改革事项涉及的制度设计、制定时,都会有专家学者、社会团体的参与,这有利于提高立法质量和政府部门行政决策质量,确保立法和相关行政决策的合法性、科学性、前瞻性。

  完善纠错问责机制,加强行政问责规范化、制度化建设,认真落实党风廉政建设责任制。认真落实中央“八项规定”,通过党员集体学习、观看廉政警示教育片、签订廉政“承诺书”等多种形式强化机关党员党纪和廉政教育,加强风险防范。成立了机关纪委,进一步加强机关党风廉政建设和反腐败工作,加大管党治党力度,强化自身监督。

推行食品药品监管权力清单、责任清单制度并实施动态管理。力争2016年年底前,各级食品药品监管部门按照同级政府有关行政审批制度改革的要求,将权力清单和责任清单向社会公开,并根据法律法规立改废进行动态调整。

  (六)依法有效化解矛盾纠纷

解读:党的十八届三中全会提出,推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。党的十八届四中全会再次提出,推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。2015年3月份,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,要求地方各级政府工作部门公布权力清单,建立健全权力清单动态管理机制;建立责任清单,明确责任主体,健全问责机制。《法治政府建设实施纲要》又一次要求,将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开,逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式。

  建立完善科技系统矛盾纠纷排查化解机制,切实做好维护稳定工作,把控风险,落实“谁主管,谁负责”的原则,对信访及上访人员,指定专人接待,积极做好相关政策解释并协调、沟通妥善处置,以防止引发激化矛盾,确保稳控工作不出问题。
成立市科委劳动人事争议调解领导小组,系统34个单位分别成立相应组织,现有调解员34人,在重大节假日和敏感时期参与单位内部群防群治工作。本年度共接待57次信访和人员上访,经过多方协调,认真调查,妥善处理,较好安抚上访群众情绪,有效保障系统安定稳定。未发现重大、复杂矛盾纠纷问题。

授之有据、行之有规、错之有责是法治政府的应有之义。《意见》明确“推行食品药品监管权力清单、责任清单制度并实施动态管理”,就是让各级食品药品监管部门及其工作人员清楚自身到底有多少职权,哪些不可为,哪些必须为,从而更好地履行职能、承担责任。阳光是最好的防腐剂。将权力清单和责任清单向社会公开,不仅有利于社会公众了解监管部门拥有行政权力的数量、规模和边界,而且便于全社会监督行政权力的运行。权力清单和责任清单不是一成不变的,各级监管部门必须根据行政审批制度改革要求和法律法规立改废情况进行动态调整,进而确保行政权力运行的程序化和法治化。《意见》的上述规定,对推动各级监管部门构建权责统一、清晰具体的权责体系具有重要意义。

  (七)全面提高机关工作人员法治思维和依法行政能力

建立重大行政决策内部合法性审查机制,食品药品监管部门对拟作出的重大行政决策事项,须经法制机构合法性审查。未经合法性审查或者经审查不合法的,不得提交讨论和作出决定。

  大力推进理论学习中心组集体学法、办公会前学法制度化、常态化。结合“两学一做”专题教育学习活动,市科委领导班子以党委会和中心组集体学习的形式,认真学习党章、党规和党内法规条例。积极开展普法依法治理工作,在科技系统营造浓厚的法治氛围,推动领导干部学法尊法守法用法。科技系统468名副处以上领导干部参加领导干部学法用法网上学习和考试,通过率为100%。公务员全年学习法律知识达到40学时以上。

解读:重大行政决策内部合法性审查是在重大行政决策过程中,为防止违法决策而对行政决策权限、内容、程序等是否合法进行审核的一种行政程序。由于我国目前尚未出台完整统一的行政决策法,针对重大行政决策的行政机关内部合法性审查机制也没有统一建立,有关规定只散见于国务院及地方政府部门所颁布的行政规章及其他规范性文件中,这些规定属于内部规定,存在过于笼统、标准模糊等问题。因此,国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求,重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定,重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查,未经合法性审查或者经审查不合法的,不能提交会议讨论、作出决策。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要》也明确要求,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。

  落实“谁执法谁普法,谁主管谁负责”的普法责任制。按照市政府统一部署,推行行政执法人员以案释法制度,推动执法人员不断提高自身法治素养和依法行政能力。

北京市天元律师事务所律师徐伟认为,《意见》之所以明确“建立重大行政决策内部合法性审查机制”,是因为食品药品监管部门作出的重大行政决策事项,多与人民群众的切身利益密切相关,这就要求相关监管部门在广泛听取民众意见、组织专家进行论证的基础上,还应通过合法性审查机制对决策过程进行监督,以确保重大行政决策的法治化、科学化和民主化。

  二、2016年度本部门法治政府建设的主要特点及经验总结

建立以监管部门法制机构人员为主体、吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍。2016年年底前,出台国家食品药品监管总局法律顾问管理办法。2018年年底前,各级食品药品监管部门普遍建立法律顾问制度。

  (一)坚持党对法治政府建设的领导,强化法治建设第一责任人职责

解读:《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确,积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。《法治政府建设实施纲要》明确提出,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

  切实将党的领导贯穿到法治政府建设各方面,坚持在市科委党委统一领导下,谋划和落实好法治政府建设的各项任务。市科委主要负责同志高度重视法治政府建设工作,召开专题会议,研究、部署、推动法治政府建设工作。委主任办公会集体研究讨论法治政府建设重点工作。市科委主要负责同志明确提出,党委要发挥领导核心作用,切实推动法治政府建设工作。

随着食品药品监管工作的不断发展,以及行政相对人法律意识和法治素养的不断提升,食品药品监管部门在日常监管工作中面临的法律事务和法律纠纷也越来越多,仅2015年,国家总局就处理行政复议申请226件,行政诉讼51件。再加上食品药品监管法律体系还不够完善,一些制度设计科学性不够,可操作性不强,难以适应复杂的食品药品监管工作需要。“建立以监管部门法制机构人员为主体、吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍,有利于实现决策的法治化、科学化、民主化,妥善应对各类法律纠纷。”国家食品药品监管总局法律顾问刘作翔认为,《意见》对各级食品药品监管部门普遍建立法律顾问制度的时间做出了明确要求,这对于各地方食品药品监管部门建立健全法律顾问制度,把法律顾问引入到食品药品监管工作具有重要的推动作用。

  (二)建立了统一高效的组织领导体系,形成协调互动机制

细化食品药品行政执法程序,规范食品药品行政处罚、行政强制、行政检查、行政收费等行为。2017年年底前,总局出台食品药品监管系统行政处罚裁量适用规则;2018年年底前,省局出台本地区食品药品行政处罚裁量标准。

  成立依法行政工作领导小组、法治科技建设工作领导小组,全面负责法治政府建设整体部署和监督检查。实行主要领导亲自抓、分管领导具体抓、法制机构牵头负责、各相关处室密切配合、协调互动的工作格局,确保法治政府建设各项工作有序开展。

解读:没有程序公正,就没有实体公正。我国目前并没有统一的行政程序法,只是在《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》中设定了行政处罚、行政许可、行政强制的基本要求。因此,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要》提出,完善执法程序,明确具体操作流程,重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。宋华琳认为,《意见》的要求很明确,即食品药品监管部门应根据依法行政原理和上位法的规定,以及食品药品监管执法实践,设计出相应的食品药品行政执法程序,确保食品药品行政执法程序有章可循,有规可依。

  (三)完善考核工作体系,强化监督保障机制

关于行政处罚裁量基准,国务院在《加强市县政府依法行政的决定》与《关于加强法治政府建设的意见》中都对此加以肯定与推动。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要》进一步明确提出“建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量标准,规范裁量范围、种类、幅度。”《意见》明确了食品药品行政处罚裁量规则和裁量标准的出台时间。“出台行政处罚裁量基准的意义在于对行政权力的自我拘束,提高行政执法透明度,进而促进行政权力得以合法、合理、有效地运行。”宋华琳建议,食品药品监管总局出台的行政处罚裁量规则,宜探讨裁量权行使的原理,从重、从轻的适用,需要酌情考虑的因素。地方监管部门应在法律法规的框架下因地制宜,量体裁衣,做出符合本地区、本部门实际的裁量基准,使得其给行政部门以约束,给行政相对人以导引。

  年初,研究制定法治政府建设工作要点和考核工作责任分解方案,明确责任处室、考核要求及需要提供的佐证材料等,经委主任办公会集体讨论通过。将法治政府建设与业务工作任务紧密结合,明确处室负责人作为法治政府建设责任人,将依法行政考核纳入处室评优及年度综合考核目标。将依法行政考核与机关绩效考核紧密结合,建立精细化台账,开展月度、季度定期检查和专项督查,确保各项任务落到实处。

加强系统食品药品监管执法指导。2017年年底前,总局出台建立食品药品监管案例指导制度的实施意见。2017年年底前,总局出台食品药品监管执法证据规则指引,强化证据收集、证据分析、证据采信和证据运用,提高全系统的执法证据意识。

  三、2016年度本部门在推进法治政府建设中存在的主要问题和不足

解读:长期以来,在食品药品行政执法实践中,不同地方、不同执法人员有时会对相同或相似的案情做出不同、甚至相反的判断或结论,这不但与依法行政、建设法治政府的要求不符,而且容易导致行政相对人乃至社会公众对食品药品监管执法公正的怀疑,同时也为少数行政执法人员滥用职权、徇私舞弊创造了条件。为有效遏制这种现象,做到同等情形同等对待,《意见》明确提出,加强系统食品药品监管执法指导。2017年年底前,总局出台建立食品药品监管案例指导制度的实施意见。刘作翔认为,通过出台食品药品监管案例指导制度的实施意见,推动食品药品监管系统内建立行政执法案例指导制度,使执法者在今后遇到相同或类似的案件时,可以参照已发布的指导性案例,可以较好地保障法律规范在对象、情形适用上的同一性,最终实现同案同处理,确保法律适用统一性。

  市科委按照市委、市政府相关要求,在推进法治政府建设中做了很多努力,取得了一定的进展,但与法治政府建设新形势新要求还存在一定差距,主要表现在:

在食品药品行政执法中,证据是监管部门做出具体行政行为的依据,没有证据或证据不充分,监管部门就不能定案。由于目前我国没有统一的证据法,有关证据规则散见于相关法律中,因此,在食品药品案件办理过程中,一些执法人员证据意识不强,证据收集水平不高,在证据的收集程序、证据的审查、证据的使用上,往往带有一定的随意性,甚至会忽略一些显而易见的证据。鉴于此,《意见》明确2017年年底前,总局出台食品药品监管执法证据规则指引,强化证据收集、证据分析、证据采信和证据运用,提高全系统的执法证据意识。“届时,食品药品监管执法人员的证据收集、固定、审查和认定将进一步规范,证据运用和判断能力将进一步增强,案件办理质量和效率将进一步提升。”刘作翔说。

  一是法治意识和法治能力与法治政府建设新形势新要求还存在一定差距。领导干部和科技行政人员学法用法的积极性、主动性和深入性有待增强。把法治思维和法治方式全面融入科技工作各个方面、贯穿科技工作各个环节的意识和能力有待增强。

2016年年底前,各级食品药品监管部门要制定食品药品监管“七五”普法规划,大力开展普法宣传教育活动,落实“谁执法谁普法”的普法责任机制,将普法宣传教育与食品药品科普教育、食品药品安全宣传等活动结合起来,丰富普法内容和形式,营造食品药品安全社会共治的良好法治氛围。

  二是行政执法水平和制度建设水平与法治政府建设新形势和新要求还存在一定差距。行政执法人员法律知识水平、执法能力和水平有待提高。行政执法规范化程序和制度建设水平有待规范和提高。行政处罚自由裁量基准制度有待健全。

解读:今年3月份,中共中央、国务院印发通知,转发了《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划》,对“七五”普法作出全面部署,明确实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。《意见》要求,2016年年底前,各级食品药品监管部门要制定食品药品监管“七五”普法规划。“尽早出台普法规划,为各级食品药品监管部门开展法治宣传教育提供了指导思想、工作目标和方法原则以及目标、任务和要求,有利于系统地指导普法宣传教育活动的开展。”江苏省镇江市食品药品监管局法规处王涤非认为,法治建设的一个核心理念就是将行政执法与普法宣传相结合,在行政执法中通过各种形式的普法宣传,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。这就要求各级食品药品监管部门在普法宣传教育活动过程中,根据本地监管实际情况和不同监管对象的特点,确定宣传教育的重点内容,制定年度工作计划,采取行之有效的方法和措施;同时要善于研究普法宣传教育工作规律和新形势下做好食品药品监管普法宣传教育工作的方式方法,创新宣传内容,探索有效形式,增强普法宣传教育效果。《意见》对普法宣传教育活动的规定,正说明了当前和今后一段时间各级食品药品监管部门普法宣传任务的艰巨性和紧迫性,同时也说明了只有早着手、早准备、早规划,食品药品监管“七五”普法才能开好局、起好步。

  三是行政执法监督水平和制度机制与法治政府建设新形势和新要求还存在一定差距。执法监督机构人员队伍有待充实壮大,专业素养和能力有待提高,执法监督制度有待健全,法律监督、舆论监督的力度有待加强。

按照《政府信息公开条例》的要求,坚持以公开为常态、不公开为例外原则,向社会全面公示行政执法职能、法律依据、实施主体、职责权限,公开监管方式、监管结果等事项,保障企业和公众的知情权、参与权、监督权。

  四、本部门下一年度推进法治政府建设的工作构想及努力方向

解读:公开透明是法治政府的基本特征。实行政务公开,是满足公民与社会对政务信息需求的基本手段,也是实现政府治理现代化、政府部门协同治理以及提高公民参与的有效路径。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要》都对“全面推进政务公开”做了明确要求。2016年2月颁布实施的《关于全面推进政务公开工作的意见》,进一步明确了当前和今后一段时期,全面推进政务公开的指导思想、基本原则和工作目标,并从推进政务阳光透明、扩大政务开放参与、提升政务公开能力、强化保障措施等方面作出了全面安排部署。

  2017年度,市科委将继续在市政府法制办的领导下,按照《法治政府建设实施纲要》等文件要求,全力做好法治政府建设各项工作,重点做好以下几项工作:

近年来,各级食品药品监管部门在政务信息公开方面做了很多尝试,也取得了一定成效,但仍有一些监管部门在政务信息公开方面存在重视不够、认识不足,公开内容较少、公开渠道过窄,公开的广度和深度远未达到社会公众的期望和现代政府要求等问题。《意见》明确了政务信息公开的原则,并以列举的方式规定了政务公开的事项,这有利于企业和公众了解行政机关的职责权限、办事程序、办事结果、监督方式;有利于规范行政权力透明运行,确保行政权力不被滥用,实现依法行政;有利于强化社会监督,提高行政水平和工作效率,促进监管部门向建设服务型政府转变。

  (一)提高科技法治意识和能力

探索建立各级领导干部述职述廉述法三位一体的考核制度,结合述职述廉的要求,重点考评单位及个人学法尊法守法用法、重大事项依法决策和严格依法行政等方面的情况。

  健全落实领导干部和科技行政人员学法制度。定期或者不定期邀请有关法律专家和法律实务人员讲授基本法、科技相关法律和法规以及依法行政知识,实现领导干部学法常态化。不断增强领导干部和科技行政人员法律意识,提高法律素养,提高依法行政的能力和水平。

解读:《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求:“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。”当前,由于历史原因,我国社会的法治传统较为缺乏,一些领导干部不习惯、不善于运用法治思维、法治手段推动工作、解决问题。因此,在食品药品监管系统探索建立领导干部述职述廉述法三位一体的考核制度意义重大。通过述职述廉述法使各级领导干部的工作透明化、考核机制科学化,同时接受上级部门、同级部门和人民群众的监督,让权力在制度和法律的监督下运行。“《意见》明确了‘述法’方面的考评要求,这有利于促使领导干部自觉学习各种法律知识和相关法律政策,运用法治思维和法治方式处理日常管理事务,使自己行为始终合乎法律要求。”王涤非认为,“述法”考核不仅增强了领导干部个人学法、尊法、守法、用法的意识,而且还对规范各级食品药品监管部门依法行政、提高其依法决策能力和水平有着积极的推动作用。

  (二)加强权责清单制度建设

完善学法制度,总局和省局每年至少举办一期不少于40学时的领导干部法治专题培训班,各级食品药品监管部门领导班子每年应当参加两期以上法治专题讲座。健全食品药品监管执法人员岗位培训制度,每年组织开展行政执法人员通用法律知识、食品药品监管专业法律知识、新法律法规等专题培训。加强对领导干部任职前法律知识考查和依法行政能力测试,将考查和测试结果作为领导干部任职的重要参考,促进食品药品监管执法人员严格履行法治建设职责。

  严格依据本部门权责清单,行使职权、承担责任,切实维护权责清单的严肃性、规范性和权威性,建立有效的权责运行监督机制,健全问责机制,加强对权责清单落实情况的监督检查。同时,根据法律法规规章立改废释情况、机构和职能调整等情况,按规定程序对权责清单进行动态调整。

解读:国家工作人员学法用法是全面依法治国的基础性工作,是深入推进社会主义核心价值观建设的重要内容,是切实加强干部队伍建设的有效途径。今年4月,中组部、中宣部、司法部、人力资源和社会保障部四部门联合印发了《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》,对完善国家工作人员学法用法制度作出全面部署。

  (三)深入推进政府法律顾问制度

“《意见》对领导干部和领导班子学法作出了明确规定,要求领导干部和领导班子成员先迈一步,活学活用,带头示范,进而在食品药品监管系统自上而下地建立起一整套学法的长效机制,将学法用法由一般性要求变成制度性安排。”曾担任湖北省宜都市食品药品监管局局长、现任宜昌市医疗纠纷人民调解委员会主任的邹德华认为,《意见》通过量化学习培训内容,细化学习科目和考试考核标准,有利于保证法治专题学习不走过场,取得实效。

  按照市政府关于全面推行政府法律顾问制度的指导意见和市科委《关于全面推行政府法律顾问制度的实施意见》及《法律顾问工作规则》,加快法律顾问遴选工作,充实法律顾问团队,充分发挥法律顾问在重大科技决策、科技政策制定、立法、规范性文件制定中的咨询论证作用,不断提升依法行政水平。

“《意见》要求把食品药品监管执法人员学法用法工作摆在重要位置,作为一项长期性、经常性工作来抓,纳入本系统工作总体布局。这一规定恰逢其时,切合实际,为食品药品监管执法人员学习培训与考核提供了制度保障。”邹德华认为,从《意见》规定来看,食品药品监管部门的领导干部除了必须具有良好的政治素质和品行外,还必须在相关法律知识和业务培训中考核合格。这种倒逼机制,有利于把更多具有法治素养的优秀执法人员,安排到重要的领导岗位上来,进而促进全系统依法行政能力和水平的提高。

  (四)完善制度建设体系

按照中央有关在党政机关推行公职律师制度的要求,在食品药品监管系统全面开展公职律师工作。2016年年底,总局完成公职律师配备,2018年年底前,地方各级食品药品监管部门完成公职律师配备。

  按照市人大和市政府立法计划要求,认真做好《天津市促进科技成果转化条例》修订、《天津市国家自主创新示范区条例》制定工作,充分发挥科技立法的引领、推动和保障作用。继续做好行政规范性文件法律审核和备案工作,确保无漏报、迟报,报备率100%。完成对现行科技相关政府规章、行政规范性文件的清理工作,清理结果向社会公布。编印现行有效科技相关行政规范性文件汇编,为法治政府建设工作提供重要参考。

解读:《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师,参与决策论证,提供法律意见,促进依法办事,防范法律风险。今年6月中旬,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》更是对党政机关公职律师的任职资格、权责义务以及违法惩处等做了规定。目前,虽然一些食品药品监管部门已经开展了岗位公职律师试点工作,但仍有大部分监管部门尚不清楚公职律师的任职条件、聘任途径、职能作用,未能充分发挥公职律师参与决策、对重大疑难案件提供法律意见、防范和化解行政执法风险的作用。

  (五)加强行政执法监督工作

“国家在党政机关推行公职律师制度,旨在实现依法执政、依法行政、依法管理。公职律师的配备不仅有助于规范行政执法,让行政权力严格依法运行,而且可以确保相关决策、决定作出之前就符合法律要求,进而减少和避免决策失误,降低行政成本。”胡敏洁认为,《意见》要求在食品药品监管系统全面开展公职律师工作,并明确了总局和各级地方监管部门完成公职律师配备的时间,这是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要,也是确保食品药品监管系统依法行政、打造法治食药监的需要。

  在已公布的权责清单基础上完成行政执法依据梳理工作,分解行政执法职权,明确执法责任,落实到具体执法岗位和人员,应当主动履职的职权事项履职比例达到100%。完善行政执法监督制度,健全行政执法监督工作机制,严格行政执法监督程序,充分发挥行政执法监督平台的监督作用。组织行政执法人员法律知识培训考试,确保培训时长不少于40学时。

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